Dette blogginnlegget undersøker hvordan stormaktenes sikkerhetslogikk rundt toppmøtet om atomsikkerhet utvides under banneret av internasjonalt samarbeid, identifiserer risikoene og begrensningene som avdekkes i prosessen, og vurderer konsekvensene denne trenden har for mindre nasjoner og atomindustrien.
Toppmøtet om atomsikkerhet oppsto fra den tidligere amerikanske presidenten Barack Obamas tale i Praha i Tsjekkia 5. april 2009, hvor han identifiserte «terroristers anskaffelse av atomvåpen» som den «mest umiddelbare og ekstreme trusselen» mot global sikkerhet og etterlyste internasjonale tiltak for å håndtere og beskytte sårbare atommaterialer på en sikrere måte over hele verden. Dette toppmøtet involverer store atomvåpenstater, land med atomkraftverk og nasjoner som besitter atomteknologi. Internasjonale organisasjoner som FN og Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) deltar også, og støtter institusjonaliseringen og implementeringen av agendaen for atomsikkerhet, noe som gir den karakteren av et kombinert multilateralt toppmøte. Toppmøtet om atomsikkerhet holdes som regel annethvert år. Det første toppmøtet fant sted i Washington, DC, USA, i april 2010, og det andre toppmøtet ble holdt i Seoul, Sør-Korea, i mars 2012. Påfølgende toppmøter fulgte i Haag, Nederland i 2014 og Washington, DC, USA i 2016. Toppmøtet i 2016 avsluttet offisielt «toppmøteformatet». Denne «konklusjonen» betyr imidlertid ikke at agendaen for atomsikkerhet har forsvunnet. Snarere betyr den at forpliktelsene og de institusjonelle resultatene som ble skapt av toppmøtene overføres til andre permanente eller semi-permanente internasjonale samarbeidsrammer for fortsatt implementering. Faktisk har oppfølgingsmekanismer som Nuclear Security Contact Group (NSCG) blitt lansert siden 2016 for å videreføre avtalene og «praksisfellesskapet» som ble etablert av toppmøtene for atomsikkerhet. Disse tiltakene tar sikte på å gi en «koblingsmekanisme» for å forhindre at toppmøtets resultater forsvinner.
Det andre toppmøtet om atomsikkerhet, som ble holdt i Seoul, satte punktene på dagsordenen for å etablere et internasjonalt samarbeidsrammeverk for å forhindre atomterrorisme, sikre sikker håndtering av kjernefysiske materialer og etablere et fysisk beskyttelsessystem for anlegg for kjernefysisk materiale. Toppmøtet i Seoul deltok fra 53 land og fire internasjonale organisasjoner (FN, EU, IAEA, Interpol), og omfanget gjenspeiler vekten av begrepet «atomsikkerhet». Diskusjonene fokuserte spesielt på å styrke internasjonal overvåking og forbudskapasitet for å forhindre ulovlig handel med høyanriket uran (HEU) og plutonium, materialer som kan brukes til atomvåpen, og dermed forhindre ulovlig produksjon og spredning av atomvåpen. Denne bevisstheten om problemet var ikke bare et slagord; den ble konsolidert i en retning om at toppmøtet skulle føre til konkrete tiltak som å «minimere kjernefysiske materialer», ratifisere og implementere relevante internasjonale konvensjoner og utvide utdannings- og opplæringsinfrastruktur (f.eks. utdannings- og opplæringssentre for atomsikkerhet, kompetansesentre). Videre oppsto det en enighet om at formålet med det internasjonale samarbeidssystemet uunngåelig må utvides utover bare «atomvåpen» til å omfatte «sikkerheten til kjernefysiske og radioaktive materialer som helhet». Dette er fordi terrortruslene som nasjoner som bruker kjernekraft står overfor er flerlags, inkludert angrep på kraftverksbygninger, trusler mot lagringsanlegg for brukt kjernebrensel og risikoen for «skitne bomber» som bruker radioaktive materialer.
Det er ingen tvil om at problemstillingene som tas opp på toppmøtet om atomsikkerhet er oppgaver det internasjonale samfunnet må i fellesskap opprettholde. Nettopp derfor kan det imidlertid oppstå spørsmål om hvorvidt et storstilt toppmøteformat, som mobiliserer en rekke ledere og enorme ressurser, virkelig er den mest kostnadseffektive tilnærmingen. Målet om atomsikkerhet bærer med seg en moralsk begrunnelse som få åpent ville motsette seg. Følgelig ligner toppmøtet ofte på en «slagordsang»-hendelse, som først og fremst tjener til å gjentatte ganger bekrefte den overordnede premissen om at «dette må gjøres». Toppmøtet kan selvfølgelig fokusere global oppmerksomhet og psykologisk avskrekke terroristgrupper ved å demonstrere internasjonal besluttsomhet. Men med fokus utelukkende på det materielle innholdet i møtene, er det også sant at de fleste problemstillingene er «selvinnlyse prinsipper» som i stor grad kan utledes gjennom rutinemessig informasjonsdeling formidlet av internasjonale organisasjoner, konsultasjoner på arbeidsnivå mellom relevante departementer i hvert land, snarere enn saker som krever lange diskusjoner som bare er mulige når ledere samles personlig.
Dessuten må vertslandet som forbereder et toppmøte med over 50 nasjoner bære enorme kostnader for arbeidskraft og økonomiske anstrengelser. Mens mange borgere var stolte av den økte nasjonale prestisjen under Seoul-toppmøtet om atomsikkerhet, opprettholdt institusjoner og personell bak kulissene høyintensiv beredskap måneder i forveien for å sikre en vellykket gjennomføring. Toppmøter er ikke festlige anledninger som OL eller VM; snarere krever de ekstremt strenge protokoller og streng sikkerhet. Dessuten er den iboende risikoen enorm på grunn av nødvendigheten av å sikre sikkerheten til hver nasjons ledere. Selve «eksistensen» av slike møter, samtidig som de påstås å forhindre atomterrorisme, gir samtidig terroristgrupper et mål hvis symbolske verdi og potensielle innvirkning maksimeres. Med andre ord er det en potensiell ironi: en konferanse som har til hensikt å avskrekke terrorisme, skaper paradoksalt nok en situasjon som krever den «mest intense beredskapen mot terrorisme». Selve det faktum at 53 land og 4 internasjonale organisasjoner deltok i Seoul-toppmøtet i 2012, alene på grunn av sitt omfang, økte intensiteten av denne risikoen.
På et annet nivå, etter hvert som det internasjonale samfunnet utvikler seg til en kompleks, flerlagsstruktur, øker antallet internasjonale konferanser på tvers av ulike felt aritmetisk. Følgelig blir det stadig vanskeligere å forvente at bare det å være vert for én enkelt konferanse vil sette et tydelig preg på vertslandets nasjonale prestisje. I en situasjon som flommer over av internasjonale konferanser, kan deres innvirkning lett bli fortynnet, og denne trenden vil sannsynligvis intensiveres ytterligere. Til syvende og sist antyder tillegget av nok en storstilt konferanse som Nuclear Security Summit at det, fra vertslandets perspektiv som er ansvarlig for forberedelsene, kan akkumulere tretthet og økonomiske byrder for en rekke organisasjoner og personell, inkludert militære og politistyrker, mens de tilsvarende konkrete fordelene eller prestisjen kan være relativt begrenset.
Dette betyr ikke at toppmøtene ikke ga noen resultater. Toppmøteprosessen fungerte snarere som en mekanisme, som utnyttet den sjeldne «toppmøtenivå-drivkraften» innen atomsikkerhet, for å presse nasjoner til å omsette ord til handling. I følge faktaarket fra Det hvite hus i 2016 presenterte deltakerne i de tre første toppmøtene over 260 nasjonale forpliktelser til atomsikkerhet, hvorav mer enn tre fjerdedeler ble implementert. Bare i 2016 ble nesten 90 nasjonale forpliktelser lagt til (unntatt felleserklæringen og det såkalte «gavekurv»-initiativet). Med andre ord har toppmøtene ikke bare gjentatt «åpenbare uttalelser», men har også løftet praktiske elementer – som ratifisering av traktater, forbedringer av forskningsreaktorer og -anlegg, regeloverhalinger, teknologiske oppgraderinger og bygging av opplæringskapasitet – til «politiske forpliktelser», og dermed fremmet et visst implementeringsnivå. Likevel er det fortsatt gjenstand for kritisk vurdering om disse prestasjonene bare var mulige gjennom direkte samling av ledere, eller om samme effektivitet kunne vært oppnådd gjennom en struktur sentrert rundt permanente rådgivende organer og internasjonale organisasjoner.
Videre kan det også påpekes som problematisk at store internasjonale konferanser som Toppmøtet om atomsikkerhet ofte først og fremst initieres for å tjene stormaktenes behov. Selv om saken om atomsikkerhet påberoper seg den universelle verdien av å beskytte hele menneskeheten, viser en nærmere titt at sikkerhetslogikken til stormaktene – nasjoner som har opplevd terrorisme og fortsatt er svært sårbare mål – uunngåelig dominerer. Jo mer toppmøtet er utformet for å styrke internasjonale overvåkings- og forbudssystemer for kjernefysiske materialer, desto mer påvirker slike systemer ikke bare terroristgrupper, men også maktdynamikken mellom stater. Strukturelt sett er det bare naturlig at etter hvert som overvåkingssystemet styrkes, får nasjoner som har større informasjons-, teknologi- og sanksjonsmidler en fordel. I denne sammenhengen er bekymringene for at Toppmøtet om atomsikkerhet kan heller mot å institusjonalisere stormaktenes sikkerhetsinteresser under banneret «atomsikkerhet» på ingen måte overdrevne.
Innenfor denne strukturen risikerer toppmøtet i økende grad å bli drevet av stormaktenes behov. Det har blitt gjentatt erkjennelse av at mens stormaktene søker å blokkere sirkulasjon og import av atomvåpenmaterialer, er de motvillige til aktivt å diskutere reduksjon eller eliminering av sine egne atomarsenaler. Avskrekkingen som atomvåpen gir, underbygger stormaktenes maktstrukturer, og overvåkingssystemer kan brukes ikke bare mot terroristgrupper, men også til gjensidig overvåking mellom stater. Hvis et globalt system for overvåking av kjernefysisk materiale fungerer stabilt, kan stormaktene, trygge på sin egen sikkerhet, begynne å fremme krav som er gunstige for dem selv, én etter én, ved forhandlingsbordet. Siden toppmøtet for atomsikkerhet fokuserer på sikkerhetssamarbeid angående den generelle bruken av kjernefysisk materiale som kjerneforslag, er det dessuten svært vanskelig for andre nasjoner å trekke seg fra dette møtet, selv om stormaktene stiller overdrevne krav. Tilbaketrekking medfører risiko for å bli oppfattet som om de forfølger uavhengig bruk av kjernefysisk materiale, og stormaktene kan utnytte denne oppfatningen til å fordømme eller presse motparten. Til syvende og sist, hvis toppmøtet i seg selv utarter til et forum dominert av stormaktenes logikk, kan mindre nasjoner mangle den politiske kapasiteten til å motstå denne strømmen, og potensielt bli fanget i en struktur der de passivt må følge etter.
I mellomtiden er den potensielle virkningen av toppmøtet om atomsikkerhet på relaterte industrier, som kjernekraftsektoren, en annen sak som krever nøye vurdering. Selv om andelen kjernekraftbruk varierer fra land til land, er nasjoner som bruker kjernekraft generelt avhengige av den for en betydelig del av sin totale energiforsyning. Når det gjelder Republikken Korea, ble andelen av kjernekraftproduksjon ofte nevnt som over 30 prosent rundt 2010, og nyere statistikk viser også at kjernekraft fortsatt er en av de sentrale pilarene i Koreas elektrisitetsmiks. For eksempel plasserer estimater for 2024 Sør-Koreas andel av kjernekraftproduksjon til omtrent 30 prosent (omtrent 189 TWh årlig), mens andre data utgitt for samme år indikerer at kjernekraft utgjorde omtrent 31.7 prosent (omtrent 188.8 TWh). I et land med så høy avhengighet av kjernekraft, når "forbedring av sikkerheten ved kjernekraftverk" kombineres med agendaen for atomsikkerhet, er det høyst sannsynlig at de politiske effektene vil spre seg over hele industrien i form av styrket regulering, inspeksjon og tilsyn.
Atomindustrien har imidlertid gjentatte ganger opplevd sykluser der uventede store ulykker, som atomkatastrofen i Fukushima, fører til økt regulering og sammentrekning i industrien selv i normale tider. Midt i denne interne regulatoriske innstrammingen, hvis internasjonalt regulatorisk press gjennom toppmøtet om atomsikkerhet legges til side, vil kjernekraftindustrien uunngåelig bære ytterligere byrder. Kan kjernekraftindustrien imidlertid defineres utelukkende som en «byrde» som må tåle overdreven regulering? Det er vanskelig å konkludere med at det nødvendigvis er tilfelle. Det er fortsatt rom for nasjoner til å forbedre autonome og stabile driftssystemer, og realiteten at en fullstendig umiddelbar erstatning med andre energikilder er vanskelig, påvirker også situasjonen sterkt. Likevel, hvis urealistiske sikkerhetstiltak fortsetter å bli lagt til utelukkende basert på globale ulykkestilfeller, vil driftskostnadene for kraftverk øke dramatisk. I denne prosessen kan driftsfeil som følge av demoraliserte holdninger hos arbeidere og organisatorisk rigiditet i et overregulert miljø bli en mer bekymringsfull risikofaktor enn mekaniske eller fysiske defekter. Derfor er det problematisk hvis forumet for diskusjoner om atomsikkerhet, som holdes annethvert år, utvikler seg til en rettssal der kjernekraftindustrien «dømmes» ved å samle alle globale atomulykker fra forrige periode. Hvis møtet blir et møte som kun utarbeider regulatoriske tiltak under banneret «bedre sikkerhet» – noe som er lett å bli enige om i ord – vil få internasjonale konferanser ha en større ringvirkning på kjernekraftindustrien.
Målene som forfølges av toppmøtet om atomsikkerhet er utvilsomt verdier som det internasjonale samfunnet kollektivt må opprettholde for å sikre vedvarende velstand og utvikling av menneskelig sivilisasjon. Med tanke på vekten av et toppmøte som involverer over 50 statsledere og risikoene som følger med, er det imidlertid nødvendig med en ny vurdering av hvorvidt formatet for det «permanente toppmøtet» virkelig er optimalt. Siden toppmøteformatet offisielt ble avsluttet etter 2016, har agendaen for atomsikkerhet endret seg mot å søke en «bærekraftig operasjonell modell» gjennom institusjonelle diskusjoner og implementeringsgjennomganger sentrert rundt IAEA, samt oppfølgingsrådgivende organer som Nuclear Security Contact Group (NSCG). Dette tyder på at det internasjonale samfunnet deler denne bevisstheten til en viss grad. Med mindre et problem absolutt krever en ansikt-til-ansikt-avtale på toppmøtenivå, kan etablering av et tett mellomstatlig samarbeid og informasjonsdelingssystemer for å redusere hyppigheten av toppmøter, samtidig som forpliktelser oppfylles gjennom regelmessige konsultasjoner mellom relevante departementer og internasjonale organisasjoner i fredstid, redusere svinn og forbedre effektiviteten.
Videre er det behov for konstant årvåkenhet for å sikre at toppmøtet om atomsikkerhet ikke mister sitt opprinnelige formål på grunn av stormaktenes ensidige interesser. Det kreves spesiell forsiktighet mot at regulatoriske funksjoner opererer overdrevent på en måte som kveler hele kjernekraftindustrien under banneret «atomsikkerhet». Å styrke atomsikkerheten er en viktig oppgave for nasjoner som bruker atomvåpen, men hvis den utelukkende er utformet for å krympe industrien, kan den undergrave den langsiktige balansen mellom energisikkerhet og industriell konkurranseevne. Derfor må samarbeidet om atomsikkerhet fokusere på å forbedre den fysiske beskyttelsen av anlegg og den faktiske kapasiteten til å håndtere kjernefysiske materialer. Det bør drives basert på en risikoinformert tilnærming og en sofistikert vurdering av gjennomførbarhet, snarere enn å akkumulere urealistiske reguleringer som overdøver virkeligheten.
Likevel er det faktum at toppmøtet om atomsikkerhet skapte en atmosfære av globalt samarbeid om atomsikkerhetsspørsmål, helt klart en oppmuntrende prestasjon. De hundrevis av nasjonale forpliktelsene og implementeringsrapportene som er samlet gjennom toppmøteprosessen siden 2010, kan sees som bevis på at målet om å forhindre atomterrorisme kan omsettes til faktiske politiske og institusjonelle endringer, snarere enn å forbli rene erklæringer. Potensiell bruk av atomvåpen er ikke lenger utelukkende et spørsmål for individuelle nasjoner; det er et kritisk spørsmål som kan avgjøre selve menneskehetens eksistens. Spesielt representerer strømmen av kjernefysiske materialer til terroristgrupper en trussel som menneskeheten må konfrontere med sin overlevelse som spill. Følgelig bør viktigheten av internasjonale diskusjoner om denne saken anerkjennes som noe som overgår selve toppmøtets nivå. Men hvis vi blir for fiksert på symbolikken og illusjonen rundt toppmøtet om atomsikkerhet, risikerer vi å glemme de underliggende risikoene. Derfor bør toppmøter bare holdes når det er absolutt nødvendig og i minst mulig grad. I normale tider er en struktur der de relevante departementene i hvert land og internasjonale organisasjoner kontinuerlig deler informasjon og samarbeider gjennom sofistikerte retningslinjer og praktiske samarbeidssystemer mer ønskelig. Denne tilnærmingen tilbyr et realistisk alternativ som naturlig kan bygge et effektivt atomsikkerhetssystem samtidig som det reduserer unødvendig avfall. Det ville også sikre at det internasjonale samfunnets besluttsomhet om å avskrekke atomterrorisme realiseres ikke bare gjennom oppvisning, men gjennom «bærekraftig implementering».
