In dit blogartikel wordt onderzocht onder welke omstandigheden exportcontroles functioneren als een kortetermijndruktactiek en welke risico's ze op de lange termijn met zich meebrengen als een averechts effect op binnenlandse industrieën. Hierbij worden casestudies en economische principes gebruikt. Ook variabelen zoals technologisch niveau, substitueerbaarheid en tijd worden in overweging genomen.
Exportbeperkingen: strategie of zelfvernietiging?
Sinds het einde van de Koude Oorlog in 1991 hebben landen wereldwijd economische ontwikkeling nagestreefd door de internationale handel uit te breiden en actieve uitwisselingen te bevorderen. De laatste jaren, nu landen steeds meer hun eigen belangen benadrukken, zijn conflicten tussen landen echter frequenter geworden. De Oekraïne-oorlog die in 2022 uitbrak, heeft niet alleen conflicten op het gebied van veiligheid, maar ook op het gebied van handel aangewakkerd, met een merkbare toename van pogingen om andere landen onder druk te zetten via exportcontroles. In 2019 voerde Japan strengere exportcontroles in op drie soorten geavanceerde industriële materialen, gericht tegen Zuid-Korea. Op 26 augustus 2022 legden de Verenigde Staten eveneens een exportvergunningssysteem op voor krachtige grafische kaarten van NVIDIA en AMD die bestemd waren voor China. Vervolgens kondigden ze op 7 oktober van hetzelfde jaar aanvullende maatregelen aan, waarmee het aantal gereguleerde producten verder werd uitgebreid.
De effecten en implicaties van dergelijke exportcontrolemaatregelen variëren aanzienlijk, afhankelijk van de kenmerken van de gereguleerde goederen. Niettemin kan het algemene werkingsprincipe van deze maatregelen volledig worden verklaard vanuit economisch perspectief.
Exportcontroles als wapen in het handelsbeleid.
Bij de handel in goederen verdienen verkopers winst en kunnen kopers die goederen consumeren of productief gebruiken om andere goederen te produceren. Net zoals vrijwillige transacties zowel verkopers als kopers ten goede komen, is vrijwillige handel ook gunstig voor zowel exporterende als importerende landen.
Standpunten over handel zijn grofweg verdeeld in vrijhandel en protectionisme. De invoering van vrijhandel kan leiden tot benadeelde groepen binnen een land en problemen veroorzaken in de industriële structuur. Economen zijn het er echter over het algemeen mee eens dat het nationale voordeel aanzienlijk is. Dit artikel gaat niet dieper in op het debat tussen vrijhandel en protectionisme of de gevolgen daarvan. In plaats daarvan wordt uitgegaan van de premisse dat vrijhandel beide landen ten goede komt.
Het omkeren van deze premisse impliceert dat het stopzetten van de export zou leiden tot verliezen voor beide landen. Wanneer een land exportbeperkingen oplegt, accepteert het in feite de verliezen die zijn eigen exporteurs zullen lijden, terwijl het ernaar streeft het andere land grotere schade toe te brengen. Uiteindelijk moet de schade die het andere land lijdt aanzienlijk groter zijn dan de schade die het exporterende land zelf lijdt, wil een exportbeperkingsstrategie succesvol zijn. Exportbeperkingsmethoden vallen in twee brede categorieën. De ene categorie omvat het strategisch accepteren van binnenlandse schade om de nationale veiligheid te versterken, terwijl het andere land grotere schade lijdt. De andere categorie omvat het toebrengen van aanhoudende schade aan het andere land om een snelle capitulatie af te dwingen, waarna de exportbeperkingen worden opgeheven zodra het gewenste doel is bereikt, om de schade voor binnenlandse exporteurs te minimaliseren.
Hoe kan de schade voor het andere land dan worden voorspeld? Verschillende factoren kunnen hierbij helpen. Ten eerste moet het importerende land een grote vraag naar de goederen hebben. Als deze goederen essentieel zijn voor het land en niet kunnen worden geïmporteerd, krijgt het te maken met aanzienlijke problemen. Hoewel consumptiegoederen met een hoge vraag in deze categorie vallen, zijn producten die verband houden met grootschalige productie of hightechindustrieën de laatste tijd de voornaamste doelwitten geworden. Deze industrieën hebben zeer complexe productieprocessen die talloze grondstoffen en halffabrikaten vereisen. Als er problemen ontstaan in het inkoopproces, wordt de gehele productieketen beïnvloed. Het voordeel van productie op basis van mondiale waardeketens verandert dan in een nadeel.
Net zoals het voltooien van een grote puzzel of een gigantische Lego-creatie specifieke stukjes vereist die precies op specifieke plaatsen passen, nemen sommige componenten cruciale posities in en zijn ze vaak moeilijk te vervangen. Moderne hightechindustrieën werken op een vergelijkbare manier. Situaties waarin één enkele component een hele industrie tot stilstand kan brengen, komen daadwerkelijk voor. Als een land exportbeperkingen oplegt, moet het importerende land het product ofwel uit een ander land betrekken, ofwel zelf gaan produceren. Hoe groter de importafhankelijkheid van een product, hoe groter de aanvankelijke schade door exportbeperkingen. Na verloop van tijd, naarmate importcontracten met andere landen worden afgesloten of de binnenlandse productietechnologie wordt ontwikkeld, neemt de schade echter geleidelijk af.
Wat is er nodig voor succesvolle exportcontroles?
Als we deze punten gezamenlijk bekijken, is het kernprobleem met exportcontroles het aanzienlijke verschil tussen de effecten op de korte en de lange termijn. Op de korte termijn is het lastig om onmiddellijke schade te voorkomen als goederen moeilijk verkrijgbaar worden, tenzij er vooraf voldoende voorraden zijn aangelegd. Naarmate er echter alternatieve leveringsbronnen uit andere landen beschikbaar komen of er vervangende producten worden ontwikkeld, neemt de schade geleidelijk af. De economie beschrijft dit als een lage elasticiteit van vraag en aanbod op de korte termijn, maar een hoge elasticiteit op de lange termijn.
De tijd die nodig is om de goederen uit andere landen te importeren of binnenlandse alternatieven te ontwikkelen, bepaalt dus de omvang van de schade die door exportbeperkingen wordt veroorzaakt. Tegelijkertijd is deze tijdsspanne voor het land dat de beperkingen oplegt de meest cruciale factor voor de duurzame effectiviteit van het beleid. Het verkorten van deze tijd vermindert de schade aanzienlijk. Omgekeerd geldt dat hoe langer deze tijd duurt, hoe exponentieel de schade toeneemt. Het land dat de exportbeperkingen oplegt, kan ook tot op zekere hoogte inschatten of de beperkte goederen uit andere landen kunnen worden geïmporteerd. Uiteindelijk wordt de effectiviteit van exportbeperkingen bepaald door het technologische niveau van het land dat aan de beperkingen onderworpen is. Het belang van deze variabele wordt vergroot doordat informatie over de technologische mogelijkheden van andere landen vaak ondoorzichtig en onzeker is.
Stel dat het verkrijgen van de goederen uit andere landen ook moeilijk is. Als het beoogde land een hoog technologisch niveau heeft, kan het de schade van exportbeperkingen aanzienlijk beperken door de goederen zelf te ontwikkelen of binnen relatief korte tijd vervangende producten te creëren. Omgekeerd, als het technologisch niveau laag is, loopt de schade in de loop der tijd op, waardoor het mogelijk een betere keuze is om aan de eisen van het andere land te voldoen.
Als het technologische niveau van het land dat te maken heeft met exportbeperkingen hoger is dan verwacht, loopt het land dat de beperkingen oplegt het risico zichzelf in de voet te schieten. Ten eerste lijden de eigen exporterende bedrijven verliezen door de beperkingen. Bovendien, als het land deze kans aangrijpt om fors te investeren in technologische ontwikkeling, kan de technologische kloof snel kleiner worden. Mocht het erin slagen vervangende producten te ontwikkelen, dan zouden de bestaande exportkanalen volledig geblokkeerd kunnen raken.
Het is echter uiterst moeilijk om het technologische niveau van een ander land nauwkeurig in te schatten. De technologische capaciteit van een land is een allesomvattend resultaat van de opgebouwde kennis van basiswetenschap en -techniek, gecombineerd met de geavanceerde technologische mogelijkheden van de bedrijven in dat land. Zelfs als de schade op korte termijn aanzienlijk is, kan een land met voldoende nationale capaciteit zijn technologische niveau binnen relatief korte tijd aanzienlijk verhogen. In dergelijke gevallen zou het ergste scenario zich kunnen ontvouwen voor het land dat de exportbeperkingen heeft ingesteld.
Het is daarom lastig om van tevoren te voorspellen of exportbeperkingen een meesterzet of een blunder zullen blijken. Toen Japan in 2019 exportbeperkingen oplegde aan Zuid-Korea, waren de meningen in eigen land sterk verdeeld. Sommige experts betoogden dat het verstandig was om de Japanse eisen direct in te willigen om een ernstige crisis voor de Zuid-Koreaanse economie te voorkomen. Anderen waren van mening dat de beperkingen, omdat ze binnen de acceptabele grenzen van Zuid-Korea vielen, juist aangegrepen moesten worden om de invloed van Japan te verminderen. De Zuid-Koreaanse overheid en de grote bedrijven die destijds direct door de beperkingen werden getroffen, neigden meer naar de laatste opvatting.
Het voorspellen van de toekomstige gevolgen van de Amerikaanse exportbeperkingen gericht op China is daarom ook lastig. Conclusies kunnen immers alleen worden getrokken door een alomvattend beeld te schetsen van het technologische niveau van China en de nationale investeringsinspanningen. De VS hebben duidelijk geoordeeld dat druk uitoefenen op China via exportbeperkingen gunstige vooruitzichten biedt, en China zal op zijn beurt alles op alles zetten om deze crisis te overwinnen. Aangezien deze Amerikaanse economische maatregelen bedoeld zijn om China op de lange termijn onder druk te zetten vanuit veiligheidsbelangen, zullen de effecten ervan zich waarschijnlijk pas geleidelijk en na een aanzienlijke periode manifesteren.
Samenvattend is de meest cruciale factor die bepaalt of exportbeperkingen een strategische zet of een contraproductieve actie worden, het technologische niveau van het betreffende land. De uitkomst is vaak moeilijk in te schatten in de beginfase van exportbeperkingen en wordt vaak pas duidelijk na verloop van tijd. Dit geldt des te meer voor maatregelen zoals de Amerikaanse exportcontroles, die gericht zijn op druk op de lange termijn. In gevallen waarin exportcontroles echter zo snel mogelijk de gewenste resultaten moeten bereiken, kunnen de initiële strategische reacties en keuzes van beide landen een doorslaggevende invloed hebben op de verdere ontwikkelingen.
