In dit blogbericht wordt onderzocht hoe de veiligheidslogica van grote mogendheden rondom de nucleaire veiligheidstop zich uitbreidt onder de noemer van internationale samenwerking, worden de risico's en beperkingen die in dit proces aan het licht komen, in kaart gebracht en worden de gevolgen van deze trend voor kleinere landen en de nucleaire industrie besproken.
De Nuclear Security Summit is ontstaan uit een toespraak van voormalig Amerikaans president Barack Obama op 5 april 2009 in Praag, Tsjechië, waarin hij "de verwerving van kernwapens door terroristen" bestempelde als de "meest directe en extreme bedreiging" voor de wereldwijde veiligheid en opriep tot internationale inspanningen om kwetsbaar nucleair materiaal wereldwijd veiliger te beheren en te beschermen. Aan deze top nemen belangrijke kernwapenstaten, landen met kerncentrales en landen met nucleaire technologie deel. Internationale organisaties zoals de Verenigde Naties en het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) participeren eveneens en ondersteunen de institutionalisering en implementatie van de agenda voor nucleaire veiligheid, waardoor de top het karakter krijgt van een gezamenlijke multilaterale top. De Nuclear Security Summit wordt doorgaans om de twee jaar gehouden. De eerste top vond plaats in Washington D.C., VS, in april 2010, en de tweede top werd gehouden in Seoul, Zuid-Korea, in maart 2012. Vervolgens vonden er toppen plaats in Den Haag, Nederland in 2014 en in Washington D.C., VS in 2016. De top van 2016 betekende officieel het einde van het 'topformat'. Dit 'einde' betekent echter niet dat de agenda voor nucleaire veiligheid is verdwenen. Het geeft eerder aan dat de toezeggingen en institutionele resultaten die tijdens de toppen zijn bereikt, worden overgedragen naar andere permanente of semi-permanente internationale samenwerkingskaders voor verdere implementatie. Sinds 2016 zijn er inderdaad vervolgmechanismen zoals de Nuclear Security Contact Group (NSCG) opgericht om de overeenkomsten en de 'praktijkgemeenschap' die tijdens de nucleaire veiligheidstoppen zijn ontstaan, voort te zetten. Deze inspanningen zijn erop gericht een 'verbindingsmechanisme' te bieden om te voorkomen dat de resultaten van de toppen verloren gaan.
De tweede top over nucleaire veiligheid, gehouden in Seoul, plaatste de volgende agendapunten centraal: het opzetten van een internationaal samenwerkingskader ter voorkoming van nucleair terrorisme, het waarborgen van een veilig beheer van nucleair materiaal en het creëren van een fysiek beveiligingssysteem voor nucleaire installaties. Aan de top in Seoul namen 53 landen en 4 internationale organisaties (VN, EU, IAEA, Interpol) deel, wat het belang van de term 'nucleaire veiligheid' onderstreept. De discussies richtten zich met name op het versterken van internationale monitoring- en interceptiemogelijkheden om de illegale handel in hoogverrijkt uranium (HEU) en plutonium te voorkomen, materialen die kunnen worden gebruikt voor kernwapens, en zo de illegale productie en verspreiding van kernwapens te voorkomen. Dit bewustzijn van het probleem was niet slechts een slogan; het werd geconsolideerd in een richting die de top moest leiden tot concrete maatregelen zoals 'minimalisering van nucleair materiaal', ratificatie en implementatie van relevante internationale verdragen en uitbreiding van de onderwijs- en trainingsinfrastructuur (bijvoorbeeld centra voor nucleaire veiligheidseducatie en -training, expertisecentra). Bovendien ontstond er consensus dat het doel van het internationale samenwerkingssysteem onvermijdelijk verder moet reiken dan alleen "kernwapens" en ook de "veiligheid en beveiliging van nucleaire en radioactieve materialen in het algemeen" moet omvatten. Dit komt doordat de terroristische dreigingen waarmee landen die kernenergie gebruiken te maken hebben, veelzijdig zijn en onder meer bestaan uit aanvallen op kerncentrales, bedreigingen voor opslagfaciliteiten voor verbruikte kernbrandstof en het risico van "vuile bommen" met radioactieve materialen.
Het lijdt geen twijfel dat de kwesties die op de Nuclear Security Summit aan de orde komen, taken zijn die de internationale gemeenschap gezamenlijk moet uitvoeren. Juist daarom kunnen echter vragen rijzen over de vraag of het grootschalige format van een top, waarbij talloze leiders en enorme middelen worden gemobiliseerd, wel de meest kosteneffectieve aanpak is. Het doel van nucleaire veiligheid heeft een morele rechtvaardiging die weinigen openlijk zullen betwisten. Bijgevolg lijkt de top vaak op een evenement waar slogans worden herhaald, voornamelijk om de overkoepelende stelling te bevestigen dat "dit moet gebeuren". Natuurlijk kan de top de wereldwijde aandacht vestigen op terroristische groeperingen en hen psychologisch afschrikken door internationale vastberadenheid te tonen. Echter, als we ons uitsluitend richten op de inhoudelijke aspecten van de bijeenkomsten, is het ook waar dat de meeste kwesties "vanzelfsprekende principes" zijn die grotendeels zouden kunnen worden afgeleid door middel van routinematige informatie-uitwisseling via internationale organisaties en overleg op werkNiveau tussen relevante ministeries van elk land, in plaats van zaken die langdurige discussies vereisen die alleen mogelijk zijn wanneer leiders persoonlijk bijeenkomen.
Bovendien brengt de organisatie van een topconferentie met meer dan 50 landen enorme kosten met zich mee op het gebied van mankracht en financiën. Hoewel veel burgers trots waren op het toegenomen nationale prestige tijdens de nucleaire veiligheidstop in Seoul, hielden instellingen en personeel zich achter de schermen maanden van tevoren intensief in voor de voorbereidingen om een succesvolle uitvoering te garanderen. Topbijeenkomsten zijn geen feestelijke gelegenheden zoals de Olympische Spelen of het WK voetbal; ze vereisen juist een uiterst strikt protocol en strenge veiligheidsmaatregelen. Bovendien is het inherente risico enorm, vanwege de noodzaak om de veiligheid van de leiders van elk land te waarborgen. Het 'bestaan' van dergelijke bijeenkomsten, die zogenaamd nucleair terrorisme moeten voorkomen, biedt terroristische groeperingen tegelijkertijd een doelwit met een maximale symbolische waarde en potentiële impact. Met andere woorden, er schuilt een ironie in: een conferentie die bedoeld is om terrorisme af te schrikken, creëert paradoxaal genoeg een situatie die de 'meest intense antiterreurparaatheid' vereist. Alleen al het feit dat 53 landen en 4 internationale organisaties deelnamen aan de top in Seoul in 2012, versterkte door de enorme omvang ervan het risico aanzienlijk.
Op een ander niveau, naarmate de internationale gemeenschap zich ontwikkelt tot een complexe, meerlagige structuur, neemt het aantal internationale conferenties op diverse gebieden exponentieel toe. Daardoor wordt het steeds moeilijker om te verwachten dat het organiseren van slechts één conferentie een duidelijke impact zal hebben op het nationale prestige van het gastland. In een situatie vol internationale conferenties kan hun impact gemakkelijk verwateren, en deze trend zal zich naar verwachting verder versterken. Uiteindelijk suggereert de toevoeging van wéér een grootschalige conferentie zoals de Nuclear Security Summit dat, vanuit het perspectief van het gastland dat verantwoordelijk is voor de voorbereidingen, dit kan leiden tot een opeenstapeling van vermoeidheid en financiële lasten voor talloze organisaties en personeel, waaronder militaire en politiekrachten, terwijl de bijbehorende tastbare voordelen of het prestige relatief beperkt kunnen blijven.
Dit wil niet zeggen dat de topbijeenkomsten geen resultaten hebben opgeleverd. Integendeel, het topbijeenkomstproces fungeerde als een mechanisme, gebruikmakend van de zeldzame 'top-gerichte aanpak' op het gebied van nucleaire veiligheid, om landen onder druk te zetten woorden in daden om te zetten. Volgens het feitenblad van het Witte Huis uit 2016 presenteerden deelnemers aan de eerste drie topbijeenkomsten meer dan 260 nationale toezeggingen op het gebied van nucleaire veiligheid, waarvan meer dan driekwart werd geïmplementeerd. Alleen al in 2016 werden bijna 90 extra nationale toezeggingen toegevoegd (exclusief de Gezamenlijke Verklaring en het zogenaamde 'Gift Basket'-initiatief). Met andere woorden, de topbijeenkomsten hebben niet alleen "voor de hand liggende uitspraken" herhaald, maar hebben praktische zaken – zoals verdragsratificatie, verbeteringen aan onderzoeksreactoren en -faciliteiten, herzieningen van regelgeving, technologische upgrades en capaciteitsopbouw op het gebied van training – verheven tot "politieke toezeggingen", waardoor een zekere mate van implementatie werd bevorderd. Niettemin blijft de vraag of deze resultaten alleen mogelijk waren door de directe bijeenkomst van leiders, of dat dezelfde efficiëntie ook bereikt had kunnen worden via een structuur met permanente raadgevende organen en internationale organisaties, onderwerp van kritische evaluatie.
Bovendien is het problematisch dat grootschalige internationale conferenties zoals de Nuclear Security Summit vaak primair worden georganiseerd om de belangen van grote mogendheden te dienen. Hoewel de kern van nucleaire veiligheid de universele waarde van de bescherming van de gehele mensheid benadrukt, blijkt bij nader inzien dat de veiligheidslogica van grote mogendheden – landen die terrorisme hebben meegemaakt en zeer kwetsbare doelwitten blijven – onvermijdelijk de boventoon voert. Hoe meer de top is ontworpen om internationale monitoring- en interceptiesystemen voor nucleair materiaal te versterken, hoe meer dergelijke systemen niet alleen terroristische groeperingen beïnvloeden, maar ook de machtsverhoudingen tussen staten. Structureel gezien is het dan ook niet meer dan logisch dat, naarmate het monitoringsysteem zich versterkt, landen met meer informatie, technologie en sanctiemogelijkheden een voordeel behalen. In deze context zijn de zorgen dat de Nuclear Security Summit zou kunnen neigen naar het institutionaliseren van de veiligheidsbelangen van grote mogendheden onder de noemer 'nucleaire veiligheid' geenszins overdreven.
Binnen deze structuur dreigt de top steeds meer te worden gestuurd door de behoeften van de grootmachten. Er is herhaaldelijk erkend dat grootmachten weliswaar de circulatie en import van kernwapenmateriaal willen blokkeren, maar terughoudend zijn om actief te praten over het verminderen of elimineren van hun eigen kernwapenarsenalen. De afschrikkende werking van kernwapens vormt de basis van de machtsstructuren van de grootmachten, en surveillancesystemen kunnen niet alleen worden ingezet tegen terroristische groeperingen, maar ook voor wederzijdse surveillance tussen staten. Als een wereldwijd systeem voor de monitoring van kernwapenmateriaal stabiel functioneert, kunnen grootmachten, vol vertrouwen in hun eigen veiligheid, één voor één eisen naar voren brengen die gunstig voor hen zijn aan de onderhandelingstafel. Bovendien, aangezien de Nuclear Security Summit zich richt op veiligheidssamenwerking met betrekking tot het algehele gebruik van kernwapenmateriaal als kernthema, is het, zelfs als grootmachten buitensporige eisen stellen, zeer moeilijk voor andere landen om zich terug te trekken uit deze bijeenkomst. Terugtrekking brengt het risico met zich mee dat dit wordt gezien als het nastreven van onafhankelijk gebruik van kernwapenmateriaal, en grootmachten zouden deze perceptie kunnen gebruiken om de tegenpartij te veroordelen of onder druk te zetten. Uiteindelijk, als de topconferentie zelf ontaardt in een forum dat gedomineerd wordt door de logica van de grote mogendheden, beschikken kleinere landen mogelijk niet over de politieke capaciteit om zich tegen deze stroom te verzetten, waardoor ze wellicht gevangen raken in een structuur waarin ze passief moeten volgen.
De mogelijke impact van de Nuclear Security Summit op aanverwante sectoren, zoals de kernenergiesector, is een ander punt dat zorgvuldige overweging vereist. Hoewel het aandeel kernenergiegebruik per land verschilt, zijn landen die kernenergie gebruiken er over het algemeen voor een aanzienlijk deel van hun totale energievoorziening van afhankelijk. In het geval van Zuid-Korea werd het aandeel kernenergieproductie rond 2010 regelmatig geschat op meer dan 30 procent, en recente statistieken tonen aan dat kernenergie een van de belangrijkste pijlers van de Koreaanse elektriciteitsmix blijft. Zo schatten onderzoekers voor 2024 het aandeel kernenergieproductie in Zuid-Korea op ongeveer 30 procent (ongeveer 189 TWh per jaar), terwijl andere gegevens voor hetzelfde jaar aangeven dat kernenergie goed was voor ongeveer 31.7 procent (ongeveer 188.8 TWh). In een land dat zo sterk afhankelijk is van kernenergie, zal de combinatie van 'het verbeteren van de veiligheid van kerncentrales' met de nucleaire veiligheidsagenda waarschijnlijk gevolgen hebben voor de hele sector in de vorm van strengere regelgeving, inspecties en toezicht.
De nucleaire industrie heeft echter herhaaldelijk cycli meegemaakt waarin onverwachte, grote ongelukken, zoals de kernramp in Fukushima, zelfs in normale tijden leiden tot strengere regelgeving en krimp van de sector. Te midden van deze interne, aangescherpte regelgeving, zal de nucleaire industrie onvermijdelijk extra lasten dragen als daar de internationale regelgevingsdruk van de Nuclear Security Summit bovenop komt. Maar kan de nucleaire industrie wel uitsluitend worden gedefinieerd als een 'last' die overmatige regelgeving moet verdragen? Het is moeilijk om te concluderen dat dit per se het geval is. Er is nog ruimte voor landen om autonome en stabiele operationele systemen te verfijnen, en het feit dat een volledige en onmiddellijke vervanging door andere energiebronnen moeilijk is, speelt ook een belangrijke rol. Niettemin zullen de operationele kosten van kerncentrales dramatisch stijgen als er onrealistische veiligheidsmaatregelen blijven worden ingevoerd, uitsluitend gebaseerd op wereldwijde ongevallen. In dit proces kunnen operationele storingen als gevolg van de gedemoraliseerde houding van werknemers en organisatorische starheid binnen een overgereguleerde omgeving een grotere risicofactor worden dan mechanische of fysieke defecten. Het is daarom problematisch als het forum voor discussies over nucleaire veiligheid, dat elke twee jaar plaatsvindt, verandert in een rechtbank waar de nucleaire industrie wordt 'beoordeeld' door alle wereldwijde kernongevallen uit de voorgaande periode te verzamelen. Als de bijeenkomst slechts een bron van regelgevende maatregelen wordt onder het mom van 'verbetering van de veiligheid' – iets waarover gemakkelijk overeenstemming kan worden bereikt – dan zouden weinig internationale conferenties een grotere impact hebben op de nucleaire industrie.
De doelstellingen van de Nuclear Security Summit zijn ongetwijfeld waarden die de internationale gemeenschap gezamenlijk moet onderschrijven voor de duurzame welvaart en ontwikkeling van de menselijke beschaving. Gezien het gewicht van een topconferentie met meer dan 50 staatshoofden en de risico's die daaraan verbonden zijn, is het echter nodig om te heroverwegen of het format van een "permanente topconferentie" wel optimaal is. Sinds het topconferentieformat na 2016 officieel is beëindigd, is de agenda voor nucleaire veiligheid verschoven naar het zoeken naar een 'duurzaam operationeel model' door middel van institutionele discussies en evaluaties van de implementatie, gecentreerd rond het IAEA, en door opvolgende overlegorganen zoals de Nuclear Security Contact Group (NSCG). Dit suggereert dat de internationale gemeenschap zich hier tot op zekere hoogte van bewust is. Tenzij een kwestie absoluut een topoverleg vereist, kan het opzetten van nauwe intergouvernementele samenwerking en systemen voor informatie-uitwisseling, om de frequentie van topconferenties te verminderen en tegelijkertijd verplichtingen na te komen door middel van regelmatige consultaties tussen relevante ministeries en internationale organisaties in vredestijd, verspilling verminderen en de efficiëntie verhogen.
Bovendien is voortdurende waakzaamheid geboden om ervoor te zorgen dat de Nuclear Security Summit haar oorspronkelijke doel niet verliest door de unilaterale belangen van grote mogendheden. Bijzondere voorzichtigheid is geboden met betrekking tot regelgevende functies die buitensporig opereren en de gehele nucleaire industrie verstikken onder het mom van 'nucleaire veiligheid'. Het versterken van de nucleaire veiligheid is een essentiële taak voor kernwapenlanden, maar als het uitsluitend gericht is op het verkleinen van de industrie, kan dit het evenwicht op lange termijn tussen energiezekerheid en industriële concurrentiekracht ondermijnen. Daarom moet de samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid zich richten op het verbeteren van de fysieke beveiliging van installaties en de daadwerkelijke mogelijkheden voor het beheer van nucleair materiaal. Deze samenwerking moet gebaseerd zijn op een risicogestuurde aanpak en een gedegen beoordeling van de haalbaarheid, in plaats van het opstapelen van onrealistische regelgeving die de realiteit overschaduwt.
Niettemin is het feit dat de Nuclear Security Summit een sfeer van wereldwijde samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid heeft gecreëerd, een bemoedigende prestatie. De honderden nationale toezeggingen en implementatieverslagen die sinds 2010 door het topproces zijn verzameld, bewijzen dat het doel om nucleair terrorisme te voorkomen kan worden omgezet in daadwerkelijke beleids- en institutionele veranderingen, in plaats van slechts verklaringen te blijven. Het potentiële gebruik van kernwapens is niet langer alleen een zaak voor individuele landen; het is een cruciale kwestie die het voortbestaan van de mensheid zou kunnen bepalen. Met name de stroom van nucleair materiaal naar terroristische groeperingen vormt een bedreiging waarmee de mensheid geconfronteerd wordt, waarbij haar voortbestaan op het spel staat. Bijgevolg moet het belang van internationale discussies over dit onderwerp worden erkend als iets dat verder reikt dan de top zelf. Als we echter te veel gefixeerd raken op de symboliek en de illusie rond de Nuclear Security Summit, lopen we het risico de onderliggende risico's te vergeten. Daarom zouden toppen alleen moeten worden gehouden wanneer absoluut noodzakelijk en in de minimaal mogelijke mate. In normale omstandigheden is een structuur waarin de relevante ministeries van elk land en internationale organisaties continu informatie delen en samenwerken via geavanceerde richtlijnen en praktische samenwerkingssystemen wenselijker. Deze aanpak biedt een realistisch alternatief dat op natuurlijke wijze een efficiënt nucleair veiligheidssysteem kan opbouwen en tegelijkertijd onnodig afval kan verminderen. Het zou er ook voor zorgen dat de vastberadenheid van de internationale gemeenschap om nucleair terrorisme af te schrikken niet alleen door loze beloftes, maar door 'duurzame implementatie' wordt waargemaakt.
