Cet article de blog examine comment la logique sécuritaire des grandes puissances entourant le Sommet sur la sécurité nucléaire se développe sous la bannière de la coopération internationale, identifie les risques et les limites révélés par ce processus et considère les répercussions de cette tendance sur les petites nations et l'industrie nucléaire.
Le Sommet sur la sécurité nucléaire trouve son origine dans le discours prononcé le 5 avril 2009 par l'ancien président américain Barack Obama à Prague, en République tchèque. Il y qualifiait « l'acquisition d'armes nucléaires par des terroristes » de « menace la plus immédiate et la plus grave » pour la sécurité mondiale et appelait à des efforts internationaux pour mieux gérer et protéger les matières nucléaires vulnérables à travers le monde. Ce sommet réunit les principaux États dotés de l'arme nucléaire, les pays possédant des centrales nucléaires et les nations maîtrisant la technologie nucléaire. Des organisations internationales telles que les Nations Unies et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) y participent également, soutenant l'institutionnalisation et la mise en œuvre du programme de sécurité nucléaire et lui conférant ainsi le caractère d'un sommet multilatéral. Le Sommet sur la sécurité nucléaire se tient généralement tous les deux ans. Le premier sommet a eu lieu à Washington, D.C., aux États-Unis, en avril 2010, et le second à Séoul, en Corée du Sud, en mars 2012. D'autres sommets ont suivi à La Haye, aux Pays-Bas, en 2014 et à Washington, D.C., aux États-Unis, en 2016. Le sommet de 2016 a officiellement marqué la fin de ce format de sommet. Toutefois, cette « conclusion » ne signifie pas que l’agenda de la sécurité nucléaire a disparu. Elle signifie plutôt que les engagements et les acquis institutionnels issus des sommets sont transférés à d’autres cadres de coopération internationale, permanents ou semi-permanents, pour assurer leur mise en œuvre continue. En effet, depuis 2016, des mécanismes de suivi, tels que le Groupe de contact sur la sécurité nucléaire (GCSN), ont été mis en place pour poursuivre les accords et la « communauté de pratique » établis lors des Sommets sur la sécurité nucléaire. Ces efforts visent à créer un mécanisme de coordination afin d’éviter que les acquis des sommets ne soient vains.
Le deuxième Sommet sur la sécurité nucléaire, qui s'est tenu à Séoul, a placé au cœur de son programme la mise en place d'un cadre de coopération internationale pour prévenir le terrorisme nucléaire, garantir la gestion sûre des matières nucléaires et établir un système de protection physique des installations nucléaires. Ce sommet a réuni 53 pays et 4 organisations internationales (ONU, UE, AIEA et Interpol), témoignant de l'importance accordée à la sécurité nucléaire. Les discussions ont porté en particulier sur le renforcement des capacités internationales de surveillance et d'interception afin de prévenir le commerce illicite d'uranium hautement enrichi (UHE) et de plutonium, matières pouvant servir à la fabrication d'armes nucléaires, et ainsi empêcher la production et la prolifération illégales de ces armes. Cette prise de conscience n'était pas un simple slogan ; elle s'est traduite par l'ambition de voir le sommet aboutir à des mesures concrètes telles que la réduction des stocks de matières nucléaires, la ratification et la mise en œuvre des conventions internationales pertinentes et le développement des infrastructures de formation et d'éducation (par exemple, les centres de formation et d'éducation à la sécurité nucléaire et les centres d'excellence). De plus, un consensus s'est dégagé sur le fait que l'objectif du système de coopération internationale doit inévitablement s'étendre au-delà des seules « armes nucléaires » pour englober « la sûreté et la sécurité des matières nucléaires et radioactives dans leur ensemble ». En effet, les menaces terroristes auxquelles sont confrontées les nations utilisant l'énergie nucléaire sont multiples et comprennent des attaques contre les centrales nucléaires, des menaces contre les installations de stockage de combustible nucléaire usé et le risque de « bombes sales » utilisant des matières radioactives.
Il ne fait aucun doute que les questions abordées lors du Sommet sur la sécurité nucléaire constituent des tâches que la communauté internationale doit assumer collectivement. Cependant, c'est précisément pour cette raison que l'on peut se demander si le format d'un sommet de grande envergure, mobilisant de nombreux dirigeants et d'importantes ressources, représente réellement l'approche la plus rentable. L'objectif de la sécurité nucléaire repose sur une justification morale que peu oseraient contester ouvertement. Par conséquent, le sommet ressemble souvent à une simple démonstration de force, servant principalement à réaffirmer sans cesse le principe fondamental selon lequel « il faut agir ». Certes, le sommet peut focaliser l'attention mondiale et dissuader psychologiquement les groupes terroristes en démontrant la détermination internationale. Toutefois, si l'on s'en tient uniquement au contenu des réunions, il est également vrai que la majorité des questions relèvent de « principes allant de soi » qui pourraient être largement abordés par le biais d'échanges d'informations réguliers, facilités par les organisations internationales, et de consultations techniques entre les ministères concernés de chaque pays, plutôt que par des sujets nécessitant de longues discussions, possibles uniquement lors de rencontres physiques entre les dirigeants.
De plus, le pays hôte qui prépare un sommet réunissant plus de 50 nations doit supporter des coûts humains et financiers considérables. Si de nombreux citoyens ont été fiers du prestige national accru lors du Sommet de Séoul sur la sécurité nucléaire, en coulisses, les institutions et le personnel ont maintenu un niveau de préparation élevé des mois à l'avance pour en assurer le bon déroulement. Les sommets ne sont pas des événements festifs comme les Jeux olympiques ou la Coupe du monde ; ils exigent un protocole extrêmement strict et une sécurité renforcée. Par ailleurs, le risque inhérent est énorme du fait de la nécessité d'assurer la sécurité des dirigeants de chaque nation. L'existence même de telles réunions, tout en prétendant prévenir le terrorisme nucléaire, offre simultanément aux groupes terroristes une cible dont la valeur symbolique et l'impact potentiel sont maximisés. Autrement dit, il y a un paradoxe : une conférence destinée à dissuader le terrorisme crée paradoxalement une situation exigeant une préparation antiterroriste maximale. Le simple fait que 53 pays et 4 organisations internationales aient participé au sommet de Séoul de 2012, de par son ampleur même, a accru considérablement ce risque.
Par ailleurs, à mesure que la communauté internationale se complexifie et se structure à plusieurs niveaux, le nombre de conférences internationales dans divers domaines augmente de façon exponentielle. De ce fait, il devient de plus en plus difficile d'espérer que l'organisation d'une seule conférence contribue significativement au prestige national du pays hôte. Dans un contexte de multiplication des conférences internationales, leur impact risque d'être dilué, et cette tendance devrait s'accentuer. En définitive, l'ajout d'une nouvelle conférence d'envergure comme le Sommet sur la sécurité nucléaire laisse penser que, du point de vue du pays hôte chargé de l'organisation, cela pourrait engendrer une surcharge de travail et des charges financières importantes pour de nombreuses organisations et personnels, notamment les forces armées et de police, tandis que les retombées concrètes ou le prestige obtenus pourraient rester relativement limités.
Cela ne signifie pas pour autant que les sommets n'ont rien donné. Au contraire, le processus des sommets a fonctionné comme un mécanisme, tirant parti de la rare dynamique propre aux sommets dans le domaine de la sécurité nucléaire, pour inciter les nations à traduire leurs paroles en actes. Selon la fiche d'information de la Maison Blanche de 2016, les participants aux trois premiers sommets ont présenté plus de 260 engagements nationaux en matière de sécurité nucléaire, dont plus des trois quarts ont été mis en œuvre. Rien qu'en 2016, près de 90 engagements nationaux supplémentaires ont été ajoutés (sans compter la Déclaration conjointe et l'initiative dite du « panier-cadeau »). Autrement dit, les sommets ne se sont pas contentés de répéter des « évidences », mais ont élevé des mesures concrètes – telles que la ratification de traités, l'amélioration des réacteurs et installations de recherche, la refonte de la réglementation, la modernisation technologique et le renforcement des capacités de formation – au rang d'« engagements politiques », favorisant ainsi une certaine mise en œuvre. Néanmoins, la question de savoir si ces résultats n'ont été possibles que grâce à la réunion directe des dirigeants, ou si la même efficacité aurait pu être atteinte par le biais d'une structure centrée sur des organes consultatifs permanents et des organisations internationales, reste sujette à un examen critique.
De plus, il est problématique de constater que les grandes conférences internationales, telles que le Sommet sur la sécurité nucléaire, sont souvent organisées avant tout pour servir les intérêts des grandes puissances. Si la cause de la sécurité nucléaire invoque la valeur universelle de la protection de l'humanité entière, un examen plus approfondi révèle que la logique sécuritaire des grandes puissances – nations ayant subi le terrorisme et demeurant des cibles particulièrement vulnérables – prédomine inévitablement. Plus le sommet vise à renforcer les systèmes internationaux de surveillance et d'interdiction des matières nucléaires, plus ces systèmes influencent non seulement les groupes terroristes, mais aussi les rapports de force entre États. Structurellement, il est naturel que, à mesure que le système de surveillance se consolide, les nations disposant de moyens d'information, de technologies et de sanctions plus importants en tirent un avantage. Dans ce contexte, les craintes que le Sommet sur la sécurité nucléaire ne tende à institutionnaliser les intérêts sécuritaires des grandes puissances sous l'égide de la « sécurité nucléaire » sont loin d'être exagérées.
Dans ce contexte, le sommet risque d'être de plus en plus dicté par les besoins des grandes puissances. Il est reconnu à maintes reprises que, si ces dernières cherchent à bloquer la circulation et l'importation de matières nucléaires, elles hésitent à discuter activement de la réduction ou de l'élimination de leurs propres arsenaux nucléaires. La dissuasion nucléaire sous-tend les structures de pouvoir des grandes puissances, et les systèmes de surveillance peuvent être utilisés non seulement contre les groupes terroristes, mais aussi à des fins de surveillance mutuelle entre États. Si un système mondial de surveillance des matières nucléaires fonctionne de manière stable, les grandes puissances, confiantes dans leur propre sécurité, pourraient commencer à formuler, une à une, des exigences qui leur sont favorables lors des négociations. De plus, puisque le Sommet sur la sécurité nucléaire est axé sur la coopération en matière de sécurité concernant l'utilisation globale des matières nucléaires, même si les grandes puissances formulent des exigences excessives, il est très difficile pour les autres nations de se retirer de cette réunion. Un retrait risque d'être perçu comme une volonté d'utiliser des matières nucléaires de manière indépendante, et les grandes puissances pourraient exploiter cette perception pour condamner ou faire pression sur la partie adverse. En fin de compte, si le sommet lui-même dégénère en un forum dominé par la logique des grandes puissances, les petites nations pourraient ne pas avoir la capacité politique de résister à ce courant, et se retrouver potentiellement piégées dans une structure où elles seraient obligées de suivre passivement.
Par ailleurs, l'impact potentiel du Sommet sur la sécurité nucléaire sur les industries connexes, comme le secteur de l'énergie nucléaire, mérite une attention particulière. Si la part de l'énergie nucléaire dans la consommation varie selon les pays, les nations qui y ont recours en dépendent généralement pour une part importante de leur approvisionnement énergétique total. En République de Corée, la part de l'énergie nucléaire dans la production d'électricité était souvent citée comme dépassant les 30 % aux alentours de 2010, et des statistiques récentes montrent que l'énergie nucléaire demeure l'un des piliers du mix énergétique coréen. Par exemple, les estimations pour 2024 situent la part de l'énergie nucléaire dans la production d'électricité de la Corée du Sud à environ 30 % (environ 189 TWh par an), tandis que d'autres données publiées pour la même année indiquent une part d'environ 31.7 % (environ 188.8 TWh). Dans un pays aussi dépendant de l'énergie nucléaire, lorsque le renforcement de la sûreté des centrales nucléaires est associé aux enjeux de sécurité nucléaire, les répercussions politiques se feront très probablement sentir dans l'ensemble du secteur, sous la forme d'une réglementation, d'inspections et d'un contrôle renforcés.
Cependant, l'industrie nucléaire a connu à maintes reprises des cycles où des accidents majeurs et imprévus, comme la catastrophe nucléaire de Fukushima, entraînent un renforcement de la réglementation et une contraction du secteur, même en temps normal. Dans ce contexte de durcissement de la réglementation interne, si la pression réglementaire internationale exercée par le Sommet sur la sécurité nucléaire s'y ajoute, l'industrie nucléaire devra inévitablement supporter des contraintes supplémentaires. Mais peut-on pour autant définir l'industrie nucléaire uniquement comme un « fardeau » devant subir une réglementation excessive ? Il est difficile de conclure que ce soit nécessairement le cas. Les nations ont encore la possibilité d'améliorer leurs systèmes d'exploitation autonomes et stables, et la difficulté d'un remplacement immédiat et complet par d'autres sources d'énergie influence fortement la situation. Néanmoins, si des mesures de sécurité irréalistes continuent d'être ajoutées sur la seule base d'accidents survenus dans le monde, les coûts d'exploitation des centrales nucléaires augmenteront considérablement. Dans ce contexte, les défaillances opérationnelles dues au découragement des travailleurs et à la rigidité organisationnelle au sein d'un environnement surréglementé pourraient devenir un facteur de risque plus préoccupant que les défauts mécaniques ou physiques. Il est donc problématique que le forum de discussion sur la sécurité nucléaire, qui se tient tous les deux ans, se transforme en tribunal où l'industrie nucléaire est « jugée » sur la base de la compilation de tous les accidents nucléaires mondiaux survenus durant la période précédente. Si cette réunion se limite à la production de mesures réglementaires sous couvert de « renforcement de la sécurité » – un objectif facilement atteignable en théorie –, rares sont les conférences internationales qui auront un impact aussi important sur l'industrie nucléaire.
Les objectifs poursuivis par le Sommet sur la sécurité nucléaire sont indéniablement des valeurs que la communauté internationale se doit de défendre collectivement pour la prospérité et le développement durables de la civilisation humaine. Toutefois, compte tenu de l'importance d'un sommet réunissant plus de 50 chefs d'État et des risques inhérents, il convient de réexaminer si le format du « sommet permanent » est véritablement optimal. En effet, depuis la fin officielle de ce format après 2016, l'agenda de la sécurité nucléaire s'est orienté vers la recherche d'un « modèle opérationnel durable » par le biais de discussions institutionnelles et d'examens de la mise en œuvre menés par l'AIEA, ainsi que par des organes consultatifs de suivi tels que le Groupe de contact sur la sécurité nucléaire (GCSN). Cela suggère que la communauté internationale partage, dans une certaine mesure, cette prise de conscience. À moins qu'une question n'exige absolument un accord au sommet, l'établissement d'une coopération intergouvernementale étroite et de systèmes de partage d'informations permettant de réduire la fréquence des sommets, tout en respectant les engagements pris grâce à des consultations régulières entre les ministères concernés et les organisations internationales en temps de paix, peut permettre de réduire les gaspillages et d'améliorer l'efficacité.
Par ailleurs, une vigilance constante est nécessaire pour que le Sommet sur la sécurité nucléaire ne perde pas son objectif initial sous l'influence des intérêts unilatéraux des grandes puissances. Il convient d'être particulièrement prudent face à des mécanismes de réglementation excessifs qui étoufferaient l'ensemble du secteur nucléaire sous couvert de « sécurité nucléaire ». Le renforcement de la sécurité nucléaire est essentiel pour les pays utilisateurs d'armes nucléaires, mais s'il vise uniquement à réduire le secteur, il risque de compromettre l'équilibre à long terme entre sécurité énergétique et compétitivité industrielle. La coopération en matière de sécurité nucléaire doit donc privilégier le renforcement de la protection physique des installations et des capacités réelles de gestion des matières nucléaires. Elle doit s'appuyer sur une approche fondée sur les risques et une évaluation rigoureuse de la faisabilité, plutôt que sur l'accumulation de réglementations irréalistes qui déconnectent la réalité.
Néanmoins, le fait que le Sommet sur la sécurité nucléaire ait instauré un climat de coopération mondiale sur les questions de sécurité nucléaire constitue indéniablement un succès encourageant. Les centaines d'engagements nationaux et de mesures concrètes accumulés par le processus du Sommet depuis 2010 témoignent du fait que l'objectif de prévenir le terrorisme nucléaire peut se traduire par des changements politiques et institutionnels réels, et non rester de simples déclarations. L'utilisation potentielle d'armes nucléaires n'est plus seulement une affaire nationale ; il s'agit d'un enjeu crucial qui pourrait déterminer l'existence même de l'humanité. En particulier, l'acheminement de matières nucléaires vers des groupes terroristes représente une menace à laquelle l'humanité doit faire face, sa survie même étant en jeu. Par conséquent, l'importance des discussions internationales sur ce sujet doit être reconnue comme dépassant le cadre du Sommet lui-même. Cependant, si nous nous focalisons excessivement sur le symbolisme et l'illusion qui entourent le Sommet sur la sécurité nucléaire, nous risquons d'oublier les risques sous-jacents. C'est pourquoi les sommets ne devraient être organisés qu'en cas d'absolue nécessité et dans la mesure la plus restreinte possible. En temps normal, une structure où les ministères compétents de chaque pays et les organisations internationales partagent en permanence des informations et coopèrent grâce à des directives claires et des systèmes de coopération pratiques est préférable. Cette approche offre une alternative réaliste permettant de construire naturellement un système de sécurité nucléaire efficace tout en réduisant les déchets inutiles. Elle garantirait également que la détermination de la communauté internationale à dissuader le terrorisme nucléaire se traduise non par de simples déclarations d'intention, mais par une mise en œuvre durable.
