Tento blogový příspěvek zkoumá, jak se bezpečnostní logika hlavních mocností obklopujících summit o jaderné bezpečnosti rozšiřuje pod hlavičkou mezinárodní spolupráce, identifikuje rizika a omezení odhalená v tomto procesu a zvažuje dopady tohoto trendu na menší národy a jaderný průmysl.
Summit o jaderné bezpečnosti vznikl z projevu bývalého amerického prezidenta Baracka Obamy v Praze v České republice 5. dubna 2009, kde označil „získání jaderných zbraní teroristy“ za „nejbezprostřednější a nejextrémnější hrozbu“ pro globální bezpečnost a vyzval k mezinárodnímu úsilí o bezpečnější správu a ochranu zranitelných jaderných materiálů na celém světě. Tohoto summitu se účastní hlavní státy disponující jadernými zbraněmi, země s jadernými elektrárnami a země disponující jadernými technologiemi. Účastní se ho i mezinárodní organizace, jako je Organizace spojených národů a Mezinárodní agentura pro atomovou energii (MAAE), které podporují institucionalizaci a implementaci agendy jaderné bezpečnosti, což mu dává charakter kombinovaného multilaterálního summitu. Summit o jaderné bezpečnosti se koná zpravidla každé dva roky. První summit se konal v dubnu 2010 ve Washingtonu, D.C., USA, a druhý summit se konal v březnu 2012 v Soulu v Jižní Koreji. Následovaly summity v roce 2014 v Haagu v Nizozemsku a ve Washingtonu, D.C., USA, v roce 2016. Summit v roce 2016 oficiálně uzavřel „summitový formát“. Tento „závěr“ však neznamená, že agenda jaderné bezpečnosti zmizela. Spíše to znamená, že závazky a institucionální úspěchy dosažené na summitech se přenášejí do jiných stálých nebo polostálých rámců mezinárodní spolupráce za účelem dalšího provádění. Od roku 2016 byly skutečně spuštěny navazující mechanismy, jako je Kontaktní skupina pro jadernou bezpečnost (NSCG), které mají za cíl pokračovat v dohodách a „společenství postupů“ zřízené summity o jaderné bezpečnosti. Cílem tohoto úsilí je poskytnout „spojovací prvek“, který zabrání rozptýlení úspěchů summitu.
Druhý summit o jaderné bezpečnosti, který se konal v Soulu, postavil do popředí zájmu body programu, jako je vytvoření mezinárodního rámce pro spolupráci v oblasti prevence jaderného terorismu, zajištění bezpečného nakládání s jadernými materiály a zavedení systému fyzické ochrany zařízení s jadernými materiály. Soulského summitu se zúčastnilo 53 zemí a 4 mezinárodní organizace (OSN, EU, MAAE, Interpol), jehož rozsah odráží váhu pojmu „jaderná bezpečnost“. Diskuse se zaměřily zejména na posílení mezinárodních monitorovacích a intervenčních kapacit s cílem zabránit nezákonnému obchodu s vysoce obohaceným uranem (HEU) a plutoniem, což jsou materiály, které by mohly být zneužity pro jaderné zbraně, a tím předejít nelegální výrobě a šíření jaderných zbraní. Toto povědomí o problému nebylo pouhým sloganem; bylo sloučeno do směru, že summit by měl vést ke konkrétním opatřením, jako je „minimalizace jaderných materiálů“, ratifikace a provádění příslušných mezinárodních úmluv a rozšíření vzdělávací a školicí infrastruktury (např. vzdělávací a školicí centra v oblasti jaderné bezpečnosti, centra excelence). Dále se objevil konsenzus, že účel systému mezinárodní spolupráce se musí nevyhnutelně rozšířit nad rámec pouhých „jaderných zbraní“ a zahrnout „bezpečnost a ochranu jaderných a radioaktivních materiálů jako celku“. Je to proto, že teroristické hrozby, kterým čelí země využívající jadernou energii, jsou vícevrstvé a zahrnují útoky na budovy elektráren, hrozby pro sklady vyhořelého jaderného paliva a riziko „špinavých bomb“ s použitím radioaktivních materiálů.
Není pochyb o tom, že otázky projednávané na summitu o jaderné bezpečnosti jsou úkoly, které musí mezinárodní společenství kolektivně dodržovat. Právě z tohoto důvodu však mohou vyvstat otázky, zda je formát rozsáhlého summitu, mobilizujícího řadu vůdců a obrovské zdroje, skutečně nákladově nejefektivnějším přístupem. Cíl jaderné bezpečnosti s sebou nese morální ospravedlnění, kterému by se jen málokdo otevřeně postavil. Summit se proto často podobá akci „skandování sloganů“, která slouží především k opakovanému potvrzení zastřešujícího předpokladu, že „to se musí udělat“. Summit samozřejmě může soustředit globální pozornost a psychologicky odradit teroristické skupiny demonstrací mezinárodního odhodlání. Pokud se však zaměříme pouze na věcný obsah schůzek, je také pravda, že většina otázek jsou „samozřejmé principy“, které by mohly být do značné míry odvozeny prostřednictvím běžného sdílení informací zprostředkovaného mezinárodními organizacemi, konzultací na pracovní úrovni mezi příslušnými ministerstvy každé země, spíše než záležitosti vyžadující zdlouhavé diskuse, kterých je možné dosáhnout pouze osobně, když se vůdci sejdou.
Hostitelská země připravující summit s účastí více než 50 zemí navíc musí nést obrovské náklady na pracovní sílu a finanční prostředky. Zatímco mnoho občanů bylo hrdých na zvýšenou národní prestiž během summitu o jaderné bezpečnosti v Soulu, v zákulisí instituce a personál udržovali intenzivní přípravu měsíce předem, aby zajistili jeho úspěšný průběh. Summity nejsou slavnostními událostmi jako olympijské hry nebo mistrovství světa ve fotbale; spíše vyžadují extrémně přísný protokol a přísné bezpečnostní opatření. Navíc je inherentní riziko obrovské kvůli nutnosti zajistit bezpečnost vůdců každého národa. Samotná „existence“ takových setkání, ačkoli mají za cíl předcházet jadernému terorismu, zároveň poskytuje teroristickým skupinám cíl, jehož symbolická hodnota a potenciální dopad jsou maximálně využity. Jinými slovy, existuje potenciální ironie: konference, jejímž cílem je odradit terorismus, paradoxně vytváří situaci vyžadující „nejintenzivnější protiteroristickou připravenost“. Samotná skutečnost, že se summitu v Soulu v roce 2012 zúčastnilo 53 zemí a 4 mezinárodní organizace, už jen svým rozsahem zvýšila hustotu tohoto rizika.
Na jiné úrovni, jak se mezinárodní společenství vyvíjí do komplexní, mnohovrstevnaté struktury, počet mezinárodních konferencí v různých oblastech aritmeticky roste. V důsledku toho je stále obtížnější očekávat, že pouhé pořádání jediné konference zanechá zřetelnou stopu na národní prestiži hostitelské země. V situaci přeplněné mezinárodními konferencemi se jejich dopad může snadno oslabit a tento trend se pravděpodobně dále zesílí. V konečném důsledku přidání další rozsáhlé konference, jako je Summit o jaderné bezpečnosti, naznačuje, že z pohledu hostitelské země odpovědné za přípravy může dojít k nahromadění únavy a finanční zátěže pro řadu organizací a personál, včetně vojenských a policejních sil, zatímco odpovídající hmatatelné výhody nebo prestiž mohou být relativně omezené.
To neznamená, že summity nepřinesly žádné výsledky. Spíše proces summitů fungoval jako mechanismus, který využíval vzácnou „iniciativu na úrovni summitů“ v oblasti jaderné bezpečnosti k vyvíjení tlaku na národy, aby proměnily slova v činy. Podle informačního listu Bílého domu z roku 2016 účastníci prvních tří summitů předložili přes 260 národních závazků v oblasti jaderné bezpečnosti, z nichž více než tři čtvrtiny byly realizovány. Jen v roce 2016 bylo přidáno téměř 90 dalších národních závazků (s výjimkou Společného prohlášení a tzv. iniciativy „Dárkový koš“). Jinými slovy, summity nejen opakovaly „zřejmá prohlášení“, ale povýšily praktické body – jako je ratifikace smluv, vylepšení výzkumných reaktorů a zařízení, revize regulačních předpisů, modernizace technologií a budování výcvikových kapacit – na „politické závazky“, čímž podporovaly určitou úroveň implementace. Nicméně, zda byly tyto úspěchy možné pouze prostřednictvím přímého setkání vedoucích představitelů, nebo zda by stejné efektivity bylo možné dosáhnout prostřednictvím struktury zaměřené na stálé poradní orgány a mezinárodní organizace, zůstává předmětem kritického přezkoumání.
Dále lze poukázat na problematickou skutečnost, že rozsáhlé mezinárodní konference, jako je Summit o jaderné bezpečnosti, jsou často iniciovány primárně proto, aby sloužily potřebám velmocí. Zatímco jaderná bezpečnost se odvolává na univerzální hodnotu ochrany celého lidstva, bližší pohled odhaluje, že bezpečnostní logika velmocí – zemí, které zažily terorismus a zůstávají vysoce zranitelnými cíli – nevyhnutelně dominuje. Čím více je summit navržen tak, aby posílil mezinárodní monitorovací a zákazové systémy pro jaderné materiály, tím více tyto systémy ovlivňují nejen teroristické skupiny, ale také dynamiku moci mezi státy. Strukturálně je přirozené, že s upevňováním monitorovacího systému získávají výhodu země disponující většími informačními, technologickými a sankčními prostředky. V této souvislosti nejsou obavy, že by se Summit o jaderné bezpečnosti mohl přiklonit k institucionalizaci bezpečnostních zájmů velmocí pod hlavičkou „jaderné bezpečnosti“, v žádném případě přehnané.
V rámci této struktury hrozí, že summit bude stále více ovlivněn potřebami velmocí. Opakovaně se uznává, že ačkoli se velmoci snaží blokovat oběh a dovoz jaderných zbraní, zdráhají se aktivně diskutovat o snižování nebo likvidaci svých vlastních jaderných arzenálů. Odstrašující účinek poskytovaný jadernými zbraněmi je základem mocenských struktur velmocí a systémy dohledu lze použít nejen proti teroristickým skupinám, ale také pro vzájemný dohled mezi státy. Pokud globální systém monitorování jaderného materiálu funguje stabilně, mohou velmoci, sebevědomé ve svou vlastní bezpečnost, začít u jednacího stolu postupně předkládat požadavky, které jsou pro ně samy výhodné. Navíc, jelikož se summit o jaderné bezpečnosti zaměřuje na bezpečnostní spolupráci v oblasti celkového využití jaderných materiálů jako svůj hlavní návrh, i když velmoci kladou přehnané požadavky, je pro ostatní národy velmi obtížné z tohoto setkání odstoupit. Odstoupení s sebou nese riziko, že bude vnímáno jako snaha o nezávislé využití jaderného materiálu, a velmoci by mohly tohoto vnímání využít k odsouzení nebo vyvíjení tlaku na protistranu. Pokud se summit sám o sobě zvrhne ve fórum ovládané logikou velkých mocností, menší národy by mohly postrádat politickou kapacitu tomuto proudu odolat a potenciálně by se mohly ocitnout v pasti struktury, kterou musí pasivně následovat.
Potenciální dopad summitu o jaderné bezpečnosti na související odvětví, jako je sektor jaderné energetiky, je další záležitostí vyžadující pečlivé zvážení. I když se podíl využívání jaderné energie v jednotlivých zemích liší, země využívající jadernou energii na ní obecně závisí z hlediska významné části celkových dodávek energie. V případě Korejské republiky byl podíl výroby jaderné energie často uváděn jako přesahující 30 procent kolem roku 2010 a nedávné statistiky také ukazují, že jaderná energie zůstává jedním z ústředních pilířů korejského energetického mixu. Například odhady pro rok 2024 uvádějí podíl výroby jaderné energie v Jižní Koreji na přibližně 30 procentech (přibližně 189 TWh ročně), zatímco jiná data zveřejněná za stejný rok uvádějí, že jaderná energie představovala přibližně 31.7 procenta (přibližně 188.8 TWh). V zemi s tak vysokou závislostí na jaderné energii, když se „zvýšení bezpečnosti jaderných elektráren“ spojí s agendou jaderné bezpečnosti, je velmi pravděpodobné, že se politické účinky projeví v celém odvětví v podobě posílené regulace, inspekcí a dohledu.
Jaderný průmysl však opakovaně zažívá cykly, kdy neočekávané velké havárie, jako byla jaderná katastrofa ve Fukušimě, vedou ke zvýšené regulaci a poklesu odvětví i za normálních okolností. Pokud se uprostřed tohoto vnitřního regulačního zpřísňování překryje mezinárodní regulační tlak prostřednictvím Summitu o jaderné bezpečnosti, jaderný průmysl nevyhnutelně ponese další zátěž. Lze však jaderný průmysl definovat pouze jako „zátěž“, která musí snášet nadměrnou regulaci? Je těžké dojít k závěru, že tomu tak nutně je. Stále existuje prostor pro zdokonalení autonomních a stabilních provozních systémů států a skutečnost, že úplná okamžitá náhrada jinými zdroji energie je obtížná, také silně ovlivňuje situaci. Nicméně, pokud budou i nadále přidávána nerealistická bezpečnostní opatření založená pouze na případech globálních havárií, provozní náklady elektráren dramaticky vzrostou. V tomto procesu se provozní poruchy pramenící z demoralizovaného postoje pracovníků a organizační rigidity v příliš regulovaném prostředí mohou stát znepokojivějším rizikovým faktorem než mechanické nebo fyzické závady. Proto je problematické, pokud se fórum pro diskuse o jaderné bezpečnosti, které se koná každé dva roky, vyvine v soudní síň, kde je jaderný průmysl „souzen“ na základě shrnutí všech globálních jaderných havárií z předchozího období. Pokud se z jednání stane pouhé schvalování regulačních opatření pod heslem „zvýšení bezpečnosti“ – což je něco, na čem se snadno dohodneme slovy – jen málo mezinárodních konferencí by mělo větší dominový efekt na jaderný průmysl.
Cíle sledované summitem o jaderné bezpečnosti jsou nepochybně hodnotami, které musí mezinárodní společenství kolektivně prosazovat pro udržitelnou prosperitu a rozvoj lidské civilizace. Vzhledem k významu summitu, kterého se účastní více než 50 hlav států, a rizikům, která s ním souvisejí, je však nutné přehodnotit, zda je formát „stálého summitu“ skutečně optimální. Od oficiálního ukončení formátu summitu po roce 2016 se agenda jaderné bezpečnosti skutečně posunula směrem k hledání „udržitelného operačního modelu“ prostřednictvím institucionálních diskusí a implementačních přezkumů zaměřených na MAAE, jakož i na následné konzultační orgány, jako je Kontaktní skupina pro jadernou bezpečnost (NSCG). To naznačuje, že mezinárodní společenství toto povědomí do určité míry sdílí. Pokud daný problém absolutně nevyžaduje osobní dohodu na úrovni summitu, může navázání úzké mezivládní spolupráce a systémů sdílení informací s cílem snížit frekvenci summitů a zároveň plnit závazky prostřednictvím pravidelných konzultací mezi příslušnými ministerstvy a mezinárodními organizacemi v době míru snížit plýtvání a zvýšit efektivitu.
Dále je zapotřebí neustálé bdělosti, aby summit o jaderné bezpečnosti neztratil svůj původní účel kvůli jednostranným zájmům velmocí. Zvláštní opatrnosti je třeba věnovat regulačním funkcím, které by nadměrně fungovaly způsobem, který by dusil celý jaderný průmysl pod hlavičkou „jaderné bezpečnosti“. Posilování jaderné bezpečnosti je zásadním úkolem pro země využívající jaderné zbraně, ale pokud je navrženo pouze tak, aby zmenšilo toto odvětví, mohlo by to ohrozit dlouhodobou rovnováhu mezi energetickou bezpečností a konkurenceschopností průmyslu. Spolupráce v oblasti jaderné bezpečnosti se proto musí zaměřit na posílení fyzické ochrany zařízení a skutečných schopností nakládat s jadernými materiály. Měla by být provozována na základě přístupu informovaného o rizicích a sofistikovaného posouzení proveditelnosti, spíše než na hromadění nerealistických předpisů, které zahlcují realitu.
Nicméně skutečnost, že summit o jaderné bezpečnosti vytvořil atmosféru globální spolupráce v otázkách jaderné bezpečnosti, je jednoznačně povzbudivým úspěchem. Stovky národních závazků a implementačních záznamů nashromážděných v rámci summitového procesu od roku 2010 lze považovat za důkaz toho, že cíl prevence jaderného terorismu se může promítnout do skutečných politických a institucionálních změn, spíše než aby zůstal pouhými deklaracemi. Potenciální použití jaderných zbraní již není pouze záležitostí jednotlivých národů; je to kritická otázka, která by mohla rozhodnout o samotné existenci lidstva. Zejména tok jaderných materiálů do teroristických skupin představuje hrozbu, které musí lidstvo čelit, jelikož je v sázce jeho samotné přežití. V důsledku toho by měl být význam mezinárodních diskusí o této záležitosti uznán jako přesahující úroveň samotného summitu. Pokud se však příliš upneme na symboliku a iluzi obklopující summit o jaderné bezpečnosti, riskujeme, že zapomeneme na skrytá rizika. Summity by se proto měly konat pouze v nezbytně nezbytných případech a v co nejmenším možném rozsahu. Za normálních okolností je žádoucí struktura, kde příslušná ministerstva každé země a mezinárodní organizace průběžně sdílejí informace a spolupracují prostřednictvím sofistikovaných pokynů a praktických systémů spolupráce. Tento přístup nabízí realistickou alternativu, která může přirozeně vybudovat efektivní systém jaderné bezpečnosti a zároveň omezit zbytečné plýtvání. Zajistil by také, že odhodlání mezinárodního společenství odradit jaderný terorismus nebude realizováno pouhou demonstrací, ale „udržitelnou implementací“.
